浅谈创新监管方式推动安全生产责任落实

【摘要】本文结合工作实际，通过调查研究，分析了安全生产责任不落实的表现及产生的原因，提出了推进安全生产责任落实的对策、措施。

近年来，安全生产工作得到了普遍的、明显的加强。但是与政府的重视程度和投入精力相比，安全生产管理的效果还不够显著，企业安全生产条件的改善程度和事故发生总量的下降幅度并没有产生质的变化。从总体来看，安全生产形势仍然严峻，事故多发、频发的状况仍然没有得到根本扭转。分析其原因，除了经济增长方式落后、安全欠账严重、企业管理滑坡、安全教育培训不足等因素外，企业安全生产主体责任长期得不到有效落实，则是其中很重要的一个关键因素。

1、企业安全生产主体责任不落实的具体表现

1.1企业对安全生产工作认识不到位

一些中小企业、私营企业，片面追求利润最大化，存在重生产轻安全的现象。已经制定的措施不落实、不执行，不少还停留在会议上、文件上、口头上，没有真正落实到企业的基层、班组。

1.2不能严格贯彻、执行国家有关安全生产法律法规、标准规程不少民营小企业基础工作薄弱，管理混乱，违章指挥、违反操作规程、违反劳动纪律（简称“三违”）现象大量存在。甚至无视国家法律法规、无视监管、草菅人命、违法乱纪。

1.3企业安全管理基础薄弱

具体表现在企业安全管理制度不健全、不适用、执行力不强。甚至，企业形成了对安全监管人员的依赖思想，没有形成抓安全生产工作的自觉意识。似乎企业的安全生产工作是为了应付安全监管部门的检查。

1.4没有形成隐患排查治理长效机制

相当一部分企业没有形成隐患排查治理的正常工作机制，制度不健全、台账不规范、治理责任不明确、治理措施及治理时限不准确。没有形成排查、治理、消号的闭环管理。

1.5安全生产投入严重不足

表现在企业安全生产费用提取制度落实的不好，安全生产技术改造的投入没有保障，致使落后的工艺、设备仍在使用、运行。

1.6安全教育抓的不实

安全的核心是提高员工安全素质,它包含文化修养、风险意识、安全技能、行为规范等多方面因素，其标志是风险意识。但很多小企业的安全教育和培训走过场，培训的内容不能与岗位紧密结合，脱离实际。

2、企业安全生产主体责任不落实的原因

2.1没有真正树立起“安全发展”的理念

现阶段，全民的总体安全素质还不是很高，而作为企业负责人又偏重经济效益，对安全生产所产生的社会效益及对企业带来的直接经济效益认识不足，重视不够，存在侥幸心理，没有把安全与生产有机的结合起来，是目前企业在落实安全生产主体责任方面存在的最根本的问题。

2.2、没有真正建立起自我约束、自我发展的安全生产正常工作机制

《安全生产法》明确规定：企业必须完善安全生产条件，确保安全生产；企业主要负责人对本单位安全生产工作全面负责。企业依法经营是根本，作为社会经济组织，其根本职能是通过正常的、有序的生产经营活动，获取利润，获得生存和发展。但很多企业没有完全建立起依法经营、自主经营、自负盈亏的经营机制。

2.3、安全生产法律法规体系不完善

我国目前已初步建立了以《安全生产法》为核心的安全生产法律法规体系，安全生产工作也初步实现了有法可依、有章可循，但现行的法律配套的法规规章还不够完善，相关制度在实践中缺乏可操作性，法律法规的规定与当前的实际还有很多不符，急需要进行调整和修改完善。

2.4、安全生产监管职能定位不准，监管方式上不够科学

职能定位不准确是导致企业安全生产主体责任不能落实到位的重要原因。各级安全监管部门疲于开展各种“安全生产隐患大排查”，企业疲于应付。而没有真正进入安全生产“执法”的角色，使安全监管人员成了企业免费的“安全员”。一方面让企业产生错觉，抓隐患排查治理是安全监管部门的事。

另一方面，给安全监管人员心理上带来了错误的导向。“监管不到位”的定性，被追究失职、渎职责任加剧了安全监管人员成为企业“安全员”的程度。有时，我们到企业去督查、检查，往往企业的主要负责人、安全管理人员对企业的情况说不清楚，反倒是当地安全监管人员说的很清楚，而且一直在代企业做解释。当然，安全监管人员应该对辖区内的企业情况熟，是对工作认真负责的表现，也是对安监干部的素质要求，但不能把自己的工作定位搞错了。我们安监干部到企业是督促企业落实国家的安全生产法律法规，检查企业依法开展经营活动情况。现场检查发现隐患是促进企业加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，是代表政府依法行政的过程。

2.5安全生产监管执法力度不大

一方面，由于现有安全生产执法人员素质不高，不敢执法。另一方面现有人员有限、装备有限，安全生产执法的深度、广度不够。执法程序繁杂，力度不够，不能引起企业的高度重视。

3、推进企业安全生产主体责任落实的对策

落实企业安全生产主体责任是做好安全生产监管工作的核心问题。那么如何推进企业安全生产主体责任的落实呢？我认为应从以下几个方面去着手：

3.1、加大宣传力度，增强企业安全生产“主体责任”意识

一是要加强对安全生产法律法规的宣传，增强企业法人“依法经营”意识。目前我国安全生产法律体系初步形成，要通过各种媒体加大宣传力度，特别是国务院即将出台的《关于加强企业安全生产工作的决定》和省政府印发的《落实安全生产监督管理职责暂行规定》（吉政发〔2010〕2号）和《吉林省生产经营单位安全生产主体责任暂行规定》（吉政发〔2010〕11号）的宣传更要加强。要依靠国家安全生产法律法规来规范企业履行安全生产主体责任，增强企业法人依法经营，自觉承担主体责任的意识。

二是要加强对安全生产标准、规程的宣传培训。特别是对企业法人和实际控制人的培训，增强企业“安全发展”意识。要抓紧出台一系列完善的安全生产政策，例如安全生产费用提取制度、生产安全事故处罚制度、安全生产责任险制度、安全生产企业经营承诺制度、对伤亡员工的经济赔偿制度等等。能够有效地弥补国家法律法规的空白，有对企业搞好安全生产工作的鼓励，也有对发生安全生产事故企业的经济处罚，以便引起企业的警惕，也使得企业出不起安全生产事故。通过宣传、贯彻、执行这些政策，使企业真正树立起“安全发展”的理念，从而引导企业履行安全生产主体责任。

3.2、创新监管方式，提高监管效能，推动企业安全生产主体责任的落实

在现有的体制下，为促进落实企业安全生产主体责任，政府监管部门实施有效的监督是十分必要的。为此，在工作中要积极探索加强监管的方式方法。

一是推行安全生产承诺制度，推动企业安全生产主体责任的落实。在这方面，长春市双阳区进行

了有益的探索。他们的具体做法是：在全区非煤矿山企业实行安全生产承诺制度。要求全区所有非煤矿山企业向区安全监管局递交《安全生产承诺书》，安全监管部门对企业所承诺内容的落实情况进行抽查。推行这一做法将安全生产责任制真正落实到每一户企业，推动企业依法经营、依法管理。

二是实施分类监管的办法，提高监管效能，推动企业安全生产主体责任的落实。目前，基层安全监管工作存在着人员少、装备不足的问题，与辖区的监管工作任务严重不适应。关于安全生产承诺制度分类监管的办法，各地可以借鉴蛟河市安全监管局的做法，对辖区内生产经营单位的安全生产信用进行等级评定，分为安全生产A（绿标）、B（黄标）、C（橙标）、D（红标）级。然后，根据监管力量和企业的诚信状况，制定检查计划，并采取直接检查、间接检查、委托检查的方式方法，有效配置安全监管力量，解决点和面的关系，提高安全监管效能。

三是制定、完善安全监管执法计划，督促企业落实安全生产主体责任。也有利于各级安全监管部门监管执法计划的执行，解决我们基层安全监管部门监管力量不足与监督检查“覆盖面”不够和“监管不到位”的问题。实行安全生产承诺制的关键环节是依据《吉林省生产经营单位安全生产主体责任暂行规定》以及相关行业的标准、规程，结合不同企业的特点制定安全生产承诺书的文本，由企业认可、签字后，按照“属地监管”的原则，向安全监管部门递交。安全监管部门通过制定安全监管执法检查计划，提请当地政府批准后，制定检查方案，并确定每次检查企业时的必检项目和抽检项目，从而促进企业践行承诺。我们从双阳区试点取得了较好的效果，下一步准备在危险化学品、烟花爆竹、非煤矿山企业全部实行企业法人安全生产承诺制度。

4、严格执法，加大处罚力度，促进企业安全生产主体责任的落实

没有规矩不成方圆。在企业没有建立起自我约束、自我发展安全生产工作机制的情况下，政府安全监管部门只能通过加强监管，严格执法来促进企业落实安全生产的主体责任。也就是通过对企业的不作为、不完全作为行为加大处罚力度，使其全面履行法律法规所规定安全生产管理职责。具体应注重以下几个方面的执法：

一是加大对规章制度不健全企业的处罚力度。生产经营单位安全生产主体责任，是指生产经营单位依照法律、法规规定，应当履行的安全生产法定职责和义务。生产经营单位的安全生产主体责任主要包括：健全规章制度责任；机构设置和人员配备责任；宣传教育培训责任；资金投入和物质条件保障责任；安全生产管理责任；事故报告及应急救援责任；法律、法规、规章规定的其他安全生产责任。各级安全监管部门在日常监管、执法过程中要把这些作为重点内容。研究执法的依据，按照程序加大企业不作为行为的处罚，推动企业全面履行职责。

二是加大对不执行安全设施“三同时”和安全生产行政许可证制度的处罚力度。实行安全生产行政许可制度和安全设施“三同时”制度，是政府安全监管部门从源头加强对企业监管的强有力手段，也是促进企业安全生产主体责任落实的有效途径。近年来通过全面开展安全生产许可证颁发管理工作和安全设施“三同时”制度，促进了生产经营单位安全生产水平的不断提高和安全生产形势的持续稳定好转。但同时也存在一些不容忽视的问题：一些地区审核把关不严，放宽安全许可条件；部分地区日常监管不到位，特别是新建、改建、扩建项目“三同时”过程中的安全监管工作不到位，一些非煤矿矿山企业未及时按规定办理安全生产许可证延期、变更等手续。这些问题的存在不利于企业安全生产主体责任的落实，为此，在安全生产执法过程中，应加大处罚力度，维护法律制度的严肃性，促进企业落实安全生产主体责任。

三是加大对生产安全责任事故的处罚力度。企业发生事故，绝大多数是因“三违”造成的，企业反“三违”活动不好，进一步证明了企业在主体责任落实方面存在着突出问题，此时正是对企业法人及全体员工进行教育、使其吸取教训的最好时机。要严格执行事故处理的“四不放过”原则。通过严厉处罚，促进企业安全生产主体责任的落实。

5、全面推进安全生产标准化建设，真正落实企业安全生产的主体责任

安全生产标准化就是企业通过建立安全生产责任制，制定安全管理制度和操作规程，排查治理隐患和监控重大危险源，建立预防机制，规范生产行为，使各生产环节符合有关安全生产法律法规和标准规范的要求，人、机、物、环处于良好的运行状态，并持续改进，不断加强企业安全生产规范化建设。其核心是全面加强企业安全生产管理基础，提高企业本质安全水平，有效预防和减少事故。因此，全面推进企业安全生产标准化创建工作是政府推动企业安全生产主体责任落实的重要手段。

尽管我省高危行业安全标准化工作取得了一些成绩，但工作也存在一些突出的问题：一是企业对安全标准化工作重要性的认识还有待进一步提高，尤其是企业主要负责人对这项工作的重要性的认识还需要进一步提高。二是标准化工作的业务能力急需提高。无论是安全监管部门对安全标准化工作的指导能力，还是企业自身的标准化创建能力都很弱。三是部分地区标准化考评机构的业务能力还有待提高，突出的是专家力量不足，对标准化考评工作还不是很熟悉。四是安全标准化推进工作开展的不平衡。从目前情况看，长春市走在全省的前列，而其它地区进展比较迟缓。下一步要继续加大力度，加快进度，推进安全标准化创建工作：

一是要继续加大对安全生产标准化相关政策的宣传力度，增强各级安全监管部门，尤其是企业对安全生产标准化创建工作重要性和紧迫性的认识，提高安全标准化创建工作的自觉性。二要狠抓培训，提高标准化创建工作的业务能力。要通过举办安全标准化培训班的形式，有计划的加强对考评机构工作人员、安全监管人员、企业安全管理人员的培训，提高安全标准化业务能力。三要加强指导，为企业安全标准化创建工作搞好服务。要充分发挥安全生产标准化考评机构及安全生产专家的作用，深入企业进行指导、咨询，提高企业安全标准化创建工作的水平和进度。

四要把握标准，严格考评，确保标准化工作的质量。要正确处理好“数量”和“质量”的关系，围绕全年目标，即要有个“量”的进度，又要保证安全标准化工作的质，这是前提。如果一味的追求量，而忽视质，那就失去创建安全标准化的本来意义。为此，标准化考评机构要突出抓好专家队伍建设，加大对企业的指导，突出抓好考评工作程序的规范化，严格执行国家的标准和评分办法。

五要选树典型，作典型经验推动工作。各地在推进安全标准化创建工作中，一定要注重选树好的典型，并通过现场会、经验交流会的形式在辖区内进行推广。充分发挥典型企业的辐射和带动作用，整体上推进标准化工作的开展。

总之，要使企业履行好安全生产职责，就要采取法律的、政策的和行政的手段。既要利用国家法律的威慑作用，惩治那些无视国家法律，盲目蛮干的不法分子；又要采取经济鼓励政策，引导绝大多数遵纪守法的经营者，执行国家的各项法律法规，依法经营，发展经济。同时，对那些违法违纪的经营者要给予严厉的法律和经济制裁，不断提高人们的安全生产意识，提高整个国家的安全生产水平。